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    ¿Ecuador Listo y Solidario? El entuerto de la Secretaría de Gestión de Riesgos

    Publicado el | REPORTAJE

    • Rafael Correa se encargó de desmantelar la Defensa Civil y reemplazarla por la Secretaría de Riesgos. El Gobierno nunca terminó de implementarla ni logística ni administrativamente.
    • Tras el terremoto de Pedernales la evaluación no estuvo lista a tiempo, se empezó a trabajar a ciegas sin adecuada coordinación, superponiéndose en las primeras horas.
    • Una vez en la zona cero, el Presidente diseñó un manejo de la crisis que se superponía al sistema que había creado.

    A un mes del terremoto que azotó Ecuador el 16 de abril de 2016 la propaganda oficial hablaba de un Ecuador Listo y Solidario.  Pero con el terremoto no sólo se desmoronaron miles de edificios en varias ciudades de las provincias de Esmeraldas y Manabí. La edificación del promocionado Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos también quedó gravemente lesionada.

    En un momento que, en medio del terror y el error, el país esperaba respuestas estas llegaron desde otros espacios y no desde la institucionalidad construida por la Revolución Ciudadana para prevenir y mitigar los riesgos o responder a las desastres. Está por verse si tal estructura puede restaurarse o debe ser demolida.  

    Después de más de mil réplicas, dos de más de 6,7 grados en la escala de Richter el miércoles 18 de mayo de 2016, se evidenció que el Ecuador es un país solidario, pero definitivamente no estaba listo.

    Ecuador Listo y Solidario

    En el Enlace Ciudadano #475, un promocional informativo de Ecuador Listo y Solidario destacaba que en materia de rescate y atención de la crisis humanitaria “se hizo lo que se debía hacer y se lo hizo bien” que “el rescate fue efectivo” y que se “evitó pérdidas de vidas por descuido o mal manejo de crisis”. Curiosamente esa pieza mencionaba la importancia del rol jugado por el ECU911 y su coordinación con la Defensa Civil durante la tragedia.  

    En ese mismo enlace, el Presidente Correa recordaba que en Ecuador la “Defensa Civil” ya no existe y fue reemplazada por una nueva institucionalidad la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos. 

    Según el Presidente Correa “esta tragedia hace 10 años hubiera sido mucho peor”. Para él,  uno de los elementos que marcó esta positiva diferencia fue el cambio institucional que implicó la creación de la Secretaría de Gestión de Riesgos. En sus palabras, mientras la Defensa Civil, manejada por militares, tenía un rol meramente reactivo, la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos “cumple tres tareas: prevenir, reaccionar, coordinar esa reacción y reparación después del desastre”.  Según este guion, gracias a estos cambios, el 16 de abril de 2016, el Ecuador habría estuvo listo (preparado) y reaccionó con rapidez y efectividad, a diferencia de lo que sucedía en el pasado.  

    Más allá de la comparación con el pasado, la pregunta es si el sistema creado por la constitución de Montecristi estuvo a la altura de lo que enuncia.  ¿Reaccionó adecuadamente la nueva institucionalidad en materia de riesgos creada en la administración del Presidente Correa? ¿Realmente se reaccionó con rapidez y efectividad y se hizo lo que se debía hacer en la zona del terremoto?

    ¿Quién está a cargo de la gestión de riesgos en el Ecuador?

    En su intervención al mes del terremoto, el Presidente se congratuló por la nueva institucionalidad de gestión de riesgos en el país, reduciendo el sistema a la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos.  Luego mencionó como puntal del manejo de la crisis al ECU911 y a continuación, el promocional informativo de ese día mencionó que varios Ministros de Estado dejaron sus carteras para responsabilizarse de la crisis en distintas circunscripciones en las provincias afectadas, por encargo del Presidente.  El grupo de Ministros entró a trabajar el 18, coordinado por el Ministro de Defensa, Ricardo Patiño y el Ministro de Seguridad Interna, César Navas, con asesoría del Secretario de Gestión de Riesgos, Vicealmirante Luis Jaramillo.  ¿Quién manejó entonces a crisis?

    Esta confusión grafica lo sucedido con un sistema que no termina de cuajar y que no respondió adecuadamente ante el desastre, debiendo en la práctica ser reemplazado de manera improvisada.

    En 2008 la Constitución de Montecristi, Art. 389, propone la creación del “sistema nacional descentralizado de gestión de riesgos” que estaría integrado por “las unidades de gestión de riesgo de todas las instituciones públicas y privadas en los ámbitos local, regional y nacional”, bajo la rectoría del Estado (que terminaría siendo el ejecutivo central) “a través del organismo técnico establecido en la ley.” 

    Lo planteado por Montecristi reemplazaba, la “lógica reactiva” de la Defensa Civil, por un sistema que idealmente no sólo lidiaba con las crisis causadas por los desastres, sino que intentaba mapear el riesgo, incorporar medidas para su prevención y se planteaba el manejo de la ayuda humanitaria, la mitigación y la reconstrucción -cuando fuese necesaria- desde una perspectiva de derechos. 

    Todo esto sonaba perfecto y acorde a las más avanzadas propuestas en materia de gestión de riesgos a nivel mundial. Sin embargo, después de ocho años este es aún un proyecto en construcción por razones legales y operativas. Estas fallas hacen que el peso de la preparación de la reacción recaiga, aún más de lo que plantea el esquema constitucional, en una Secretaría de riesgos que estuvo virtualmente ciega ante la amenaza sísmica.

    En cuanto al marco legal del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos, la propia institución rectora del sistema, la Secretaría de Gestión de Riesgos, ha cambiado su status legal tres veces desde que reemplazó a la Dirección Nacional de Defensa Civil:



    Tantos han sido sus cambios, que el propio Presidente Correa se confundió en su último enlace ciudadano No. 475 y repetidamente se refirió a ella como la “Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos” pese a que él mismo la transformó en “Secretaría de Gestión de Riesgos” por Decreto No. 62 de la Presidencia de la República del 5 de agosto de 2013.  

    Los cambios de status legal de la Secretaría de Gestión de Riesgos están vinculados a algo más profundo, a una suerte de limbo legal.

    Según el Art.  133 de la Constitución, las instituciones creadas por esta deben ser regidas por una Ley Orgánica, lo mismo aquellas instituciones o sistemas que garanticen derechos.  Por ambas razones el Sistema Nacional Descentralizado de Riesgos y su ente rector debían ser normados por una ley orgánica que debió votarse al año de la aprobación de la Constitución de Montecristi. Sin embargo hasta ahora esa ley no existe, pese a los esfuerzos de algunos asambleístas y de la propia Secretaría de Riesgos.

    En lugar de ello, sobre el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos y su ente rector, están enmarcados en una estructura normativa que funciona como una colcha de retazos donde hay normas que repiten algunos aspectos del mandato constitucional versus normas cuya lógica subordina el tema de la gestión de riesgos y su garantía de derechos a la lógica de la seguridad pública.

    Entre las primeras están: el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización (COOTAD), el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP), la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública y el Plan Nacional de Desarrollo para el “Buen Vivir” 2013- 2017.

    Las segundas son las que tienen más peso: la Ley de Seguridad Pública y del Estado y su Reglamento, pues son las que a falta de su propia ley orgánica norman directamente el Sistema.  La Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos es definida en 2009 como el ente rector del Sistema por una ley que le es ajena, la de Seguridad Pública. Y es el reglamento de esta ley el que establece sus funciones y determina la existencia de los elementos del Sistema, cuya “ejecución” le corresponde.

    Pero aún hay más. El marco constitucional y legal de la gestión de riesgos estuvo rezagado frente a la voluntad presidencial. 

    Antes de que la Secretaría fuera reconocida como ente rector del Sistema Nacional Descentralizado de Riesgos por parte de la Ley de Seguridad Ciudadana e incluso antes de la aprobación de la Constitución de Montecristi, la Defensa Civil  ya había sido reorganizada por decreto como Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos adscrita al Ministerio Coordinador de Seguridad Interna y Externa.1 

    Los subsiguientes cambios en la naturaleza de la Secretaría se hicieron también por decreto, incluso el hecho de darle a Pilar Cornejo, quien dirigió la Secretaría desde el 18 de septiembre del 2009 hasta noviembre del 2015, el rango de Ministra.

    Mientras la Secretaría fue creada y reformada a voluntad del Presidente por  Decreto, el funcionamiento del Sistema Nacional Descentralizado  se estableció mediante una decisión ejecutiva de menor nivel, la de la Secretaria de Gestión de Riesgos, María del Pilar Cornejo, a través del Manual del Comité de Gestión de Riesgos emitido por la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos en 2011 y reformado en 20142

    Reemplazando a la ley orgánica, entre el Reglamento de la Ley de Seguridad Ciudadana y el Manual del Comité de Gestión de Riesgos, se crea un complejo sistema liderado por la Secretaría de Gestión de Riesgos. En este sistema se supone que existen “Comités de Gestión de Riesgos”, CGR, en todos los niveles de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) –parroquias, cantones, provincias. 

    Una de las novedades del Manual del Comité de Gestión de Riesgos de la Secretaría es que a nivel provincial irrespeta el formato de que los encargados de los comités de gestión de riesgos sean los dignatarios electos (a nivel parroquial son los presidentes de las juntas y a nivel municipal los alcaldes).  El Manual establece que a nivel provincial quien estará a cargo de la gestión de riesgos es el Gobernador de la Provincia (funcionario de libre remoción designado por el Presidente en cuya representación actúa) en lugar del Prefecto Provincial, quien es electo.  Esto entra en contradicción con la COOTAD y con la propia.

    En síntesis, el problema de que el marco normativo de la Secretaría de Gestión de Riesgos y de todo el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos este fundado en Decretos y manuales y no en su ley orgánica, es que lo deja totalmente a merced de las decisiones del ejecutivo, sustrayéndolo del debate nacional.  El mismo rango y adscripción de la Secretaría que es el ente rector lo ha evidenciado estos años.

    En cuanto a lo operativo

    Tenemos a la Secretaría de Gestión de Riesgos es el ente rector, da políticas, métodos y orienta la acción y a los Comités de Gestión de Riesgos en los Gobiernos Autónomos Descentralizados, son quienes gestionan el riesgo en los territorios.

    Pese a su inestabilidad legal, la Secretaría existe vía decreto incluso antes de que fuera explicitada en la Ley de Seguridad Ciudadana.  La situación de los Comités de Gestión de Riesgos de los GADs es otra.

    Varios años después de que el Sistema entrara en operación tales Comités no habían terminado de estructurarse.  Según el “Plan Estratégico Institucional 2014-2017” de la Secretaría de Gestión de Riesgos, recién para 2017 se iba a contar con Unidades de Gestión de Riesgo en los 221 cantones del Ecuador.  La Secretaría citaba que al 2014 había 103 cantones con unidades de gestión de riesgo y se esperaba que entre 2015 y 2017 se crearan 38 unidades de gestión de riesgo por cada año.

    ¿Cuántos de esos comités habrán estado estructurados para las provincias de Manabí y Esmeraldas, sin hablar del resto de provincias que fueron parte de la primera declaratoria de emergencia el 16 de abril de 2016?

    El reto de los Comités de Gestión de Riesgos no sólo era estar estructurados sino inteligenciados de cuáles son las políticas y procedimientos ante los riesgos.  Sin embargo, tal preparación no existía ni siquiera a nivel provincial, según el Plan Estratégico no todas las 24 provincias contaban con agendas de reducción de riesgos en sus territorios, y los cantones tampoco incorporaban la gestión de riesgos en sus Planes de Desarrollo ni en su Ordenamiento Territorial.  Recién para el año 2017 se esperaba contar con avances  significativos al respecto. Quien debe darles directrices para desarrollar esos instrumentos era la propia Secretaría, la misma que debía tener por lo menos un delegado a nivel provincial en caso de desastres.

    Cómo debía funcionar:

    Los Comités de Gestión de Riesgos, donde existen, deben reunirse periódicamente para tareas de prevención y mitigación de los riesgos en los GADs, y ante los desastres se convierten en “Comités de Operaciones de Emergencia” COE. 

    Los COE convocan a todos los actores relevantes de los GADs (bomberos, policías, organizaciones de la sociedad civil) y funcionan en varias Mesas Técnicas Temáticas (MTT) para evaluar y atender la emergencia. 

    En las primeras 8 horas del desastre, los COE y sus mesas deben hacer una evaluación de lo sucedido para proceder a brindar la ayuda necesaria.  

    La posibilidad de que la emergencia debida al desastre supere a los municipios afectados está contemplada en el Artículo 390 de la Constitución, donde se establece que el Sistema funciona de manera desconcentrada y subsidiaria con responsabilidad de los Gobiernos Autónomos Descentralizados en su gestión, pero “cuando sus capacidades sean insuficientes, las instancias de mayor ámbito territorial y mayor capacidad técnica y financiera brindarán el apoyo necesario con respeto a su autoridad en el territorio y sin relevarlos de su responsabilidad”.

    El esquema planteado para esta operación desconcentrada y subsidiaria es  el siguiente:

    En este esquema ideal, una vez ocurrido el terremoto se monitoreaba la situación, se activaban los COE y se realizaba una evaluación y se determinaba la necesidad de ayuda humanitaria y la capacidad o no del  COE de gestionarlo por sí mismo o si este la supera y debe ser respaldado provincial o nacionalmente. Pero un terremoto no respeta los cuidadosos organigramas de los burócratas, peor aun cuando estos no han terminado de colocar todas las piezas del engranaje que pretenden construir.

    El ruido y la furia

    En lugar de este esquema, el Ecuador post terremoto, experimentó una versión faulkneriana tipo “El ruido y la furia” de gestión de riesgos: La evaluación no estuvo lista a tiempo, se empezó a trabajar a ciegas y sin control en la zona cero, los niveles del sistema empezaron a funcionar al unísono pero sin adecuada coordinación, superponiéndose, en las primeras horas.  

    La ausencia del país del Presidente de la República quien presidía el COE nacional y de su Canciller, quien debía procesar las solicitudes de ayuda humanitaria, durante las primeras horas del terremoto incrementó el caos. 

    Pero incluso si todo hubiera funcionado existía un vacío fundamental: la falta de políticas, procedimientos y estándares para lidiar con fenómenos sísmicos por parte de la Secretaría de Gestión de Riesgos que dejaba a todos los actores públicos, desde los líderes cantonales hasta la Presidencia de la República y sus ministros delegados, huérfanos de herramientas y a merced de la improvisación. Tal situación prevaleció hasta que pudieron articular la asistencia de los expertos internacionales, sobre todo la de aquellos que tenían capacidad de interlocución con los altos funcionarios del gobierno, los expertos de Naciones Unidas.

    La evaluación inicial

    La evaluación que los COE debían hacer se realiza siguiendo una metodología. Esta metodología había sido cambiada recientemente en el Ecuador.   

    Hasta 2014, en el país se utilizaba un instrumento llamado EDAN, Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades.  Este instrumento de evaluación es uno de los más ampliamente utilizados en la región, con usuarios como la Organización Panamericana de la Salud, y otros.  En Ecuador fue introducido por lo OFDA (Oficina de Atención a Desastres Foráneos) de la USAID y se suspendió su uso en 2014, coincidiendo con la salida de USAID del Ecuador a pedido del gobierno nacional.

    Desde entonces entró en vigencia una nueva metodología llamada EVIN (Evaluación Inicial de Necesidades) desarrollada por la Secretaría con apoyo del PMA (Programa Mundial de Alimentos). La metodología de “Evaluación Inicial de Necesidades” recién estaba siendo socializada en los GADs en 2015. 

    Se suponía que, como sucedía con el EDAN, debía ser implementada en las primeras 8 horas, pero según fuentes de milhojas.is, recién al día miércoles 20 de abril se contaba con los resultados de la misma.

    Es decir, que entre el día 16 de abril del terremoto, hasta el día 20, las decisiones se tomaron sin la base de información objetiva y técnica como la que proveen instrumentos probados como el EDAN o su reemplazo nacional EVIN.

    Atención/Desatención

    A más de la falta de un instrumento técnico que oriente las decisiones, en las primeras horas las poblaciones afectadas con más fuerza tuvieron dos escenarios: el de la atención de las autoridades locales y nacionales, con sus limitaciones y errores, y la desatención que en algunos casos fue más allá de las 40 horas.  En el primer caso tenemos los dos centros urbanos más importantes de la provincia de Manabí: Portoviejo y Manta, y el lugar del epicentro: Pedernales.  En el segundo caso, tenemos a Jama y el pueblo de Canoa en el cantón San Vicente de Manabí y Muisne en provincia de Esmeraldas, sobre todo el golpeado pueblo de Chamanga.

    La atención y desatención en materia de rescate tuvo diversos costos.  En los cantones donde llegó la ayuda también llegó la maquinaria pesada, que se introdujo antes del tiempo que los protocolos establecen.  En cambio, la demora de la ayuda en otras poblaciones puso en riesgo a quienes necesitaban una ayuda mayor de la que podían brindarles sus vecinos u otros rescatistas improvisados.

    La ausencia y el retorno

    La ausencia presidencial llevó a que en la capital funcionara un COE N (Comité de Operaciones de Emergencia Nacional) sin liderazgo.  Cuando partió a Estados Unidos y Vaticano, para promocionar “El Royal Tour” y participar en la elaboración de una nueva encíclica respectivamente, el Presidente no dejó encargada la Presidencia a Jorge Glas.  Por lo tanto, Glas, no tenía capacidad para decretar Estado de Emergencia ni para movilizar a las Fuerzas Armadas.  Desde el avión presidencial, Correa debió enviar el decreto.  Por lo tanto, más allá del desplazamiento del Vicepresidente a la zona cero, quien lideraba el proceso era el Presidente ausente. 

    Con Correa estaba también el Canciller Long, de cuya cartera dependía, junto a la Secretaría de Gestión de Riesgos y el COE N, dar trámite a la ayuda humanitaria internacional que fue ofrecida al país a las pocas horas de que se conoció globalmente la noticia del terremoto.

    Si el Sistema y la Secretaría hubieran cumplido su rol a cabalidad, la ausencia presidencial hubiera sido un solo un dato.  En momentos en que los COE cantonales e incluso el provincial se vieron rebasados, su rol como Presidente del COE Nacional, imposible de cubrir por Glas al no ser el Presidente encargado, significó que ciertas decisiones importantes se vieran postergadas.

    Tal postergación, en esta situación podía ser costosa.

    A su llegada el Presidente diseñó un manejo de la crisis que se superponía al Sistema que había inventado para desmantelar a la Defensa Civil. Designó a varios Ministros para que se encarguen de diferentes cantones en las provincias afectadas, con el Ministro de Defensa, Ricardo Patiño, y el Ministro de Seguridad Ciudadana, César Navas, como coordinadores con la asistencia técnica del Secretario de Gestión de Riesgos, puesto que desde el 25 de noviembre de 2015 ocupaba el Vicealmirante Luis Jaramillo.3  

    Estos cambios iban mucho más allá del apoyo subsidiario que el Art. 390 de la Constitución contemplaba.  En muchos cantones son los Ministros los que se ponen al frente de los COE, en otros, donde los alcaldes estaban más activos, se genera confusión. En los hechos, los primeros momentos la función de la Secretaría de Gestión de Riesgos como asesoría técnica es también limitada, la violación de los protocolos de búsqueda y rescate así lo atestigua. 

    La incorporación de César Navas, en la gestión de la crisis humanitaria del terremoto, con el adicional rol de vocero, repetía el esquema ya utilizado por el Presidente en dos situaciones de riesgo de 2015, el fenómeno del Niño y el estado de excepción ante la actividad del Volcán Cotopaxi.  En este segundo evento, además, el rol de Navas implicó darle un giro represivo a la emergencia con la actuación de las Fuerzas Armadas en Saraguro, a gran distancia de la zona amenazada por el volcán. 

    Con la movilización de los Ministros y la fuerza armada, se generó cierta noción de orden y control en la zona luego de la tragedia.  A ello también coadyuvó el rol que las Agencias Internacionales de Cooperación y Asistencia Humanitaria empezaron a cumplir en la zona en coordinación con los ministros. Pero eso nada tiene que ver con el planteamiento de un Sistema que se suponía que iba a actuar desde la prevención, la mitigación, la recuperación y mejoramiento de las condiciones del desastre con el objetivo de minimizar la condición de vulnerabilidad, citando el Art. 389 de la Constitución.



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