Cuando sucede una tragedia siempre parece que hubo señales que se dejaron pasar y medidas que se pudieron tomar. Los individuos e incluso las instituciones no pueden estar considerando el escenario más adverso todo el tiempo, eso sería enfermizo… a no ser que ese sea su trabajo. Para la Secretaría de Gestión de Riesgos, pensar los peores escenarios, es su trabajo. Prevenir el riesgo, mitigarlo, reaccionar ante las catástrofes y plantear salidas, es su razón de ser.
En el caso ecuatoriano, ello implicaba considerar los posibles riesgos de tipo natural y antrópico que amenazan al país. Dejar pasar una amenaza cuya probabilidad fuera muy alta, implica haber incumplido su propósito.
Por ello es sorprendente, descubrir que desde su fundación, la Secretaría de Gestión de Riesgos nunca desarrolló un Plan de Contingencia para riesgo sísmico y su impacto en los centros urbanos en la Costa del Ecuador:
Los planes de contingencia, previos al terremoto del 16 de abril de 2016, contemplaban la prevención ante la actividad volcánica, deslaves e inundaciones, en particular aquellas originadas por el Fenómeno del Niño. No abordaban el riesgo sísmico de manera directa, sino tangencial, relacionándolo a las erupciones volcánicas en la sierra o como precursor de los tsunamis en la costa.
Pero las señales estaban ahí, fuertes y claras. Según fuentes internacionales y nacionales, incluso de la propia Secretaría de Gestión de Riesgos, Ecuador es un país multiamenaza, entre las que se incluye el riesgo sísmico tanto volcánico como geológico.
Un antiguo documento de la OEA establecía una probabilidad del 90% de que se produzca un sismo de 7.7 en la escala de Richter en Ecuador, con epicentro en la población de Jama, en la Provincia de Manabí, una de las poblaciones más afectadas por el terremoto del 16 de abril. Aunque ese artículo fecha la amenaza de sismo entre 1989 a 2009, dado que el origen del mismo era la subducción de la placa de Nazca bajo la placa continental, la amenaza permanecía latente.
El riesgo que la subducción de la Placa de Nazca bajo la placa continental ha generado estudios más actuales. En junio de 2011 el Instituto Geodésico de la Escuela Politécnica Nacional (IGEPN) anunció que estaba realizando un proyecto de manera conjunta con el Instituto Francés para el Desarrollo (IRD), el laboratorio de “Geociencies Azur” de Niza y el INOCAR, para colocar dos grupos de estaciones de sismógrafos, terrestres y submarinos, con el objeto de conocer mejor el comportamiento de las dos placas en la zona de subducción y conocer la existencia de fallas activas en la provincia de Manabí.
En este caso, las señales de advertencia provenían de la voz más autorizada del Ecuador. El Instituto Geofísico desde hace años tiene una relación con el Estado ecuatoriano y sus instituciones. El 13 de enero de 2003, mediante Decreto Ejecutivo 2593, el ejecutivo le encargó al IGEPN el diagnóstico y la vigilancia de los peligros sísmicos y volcánicos en todo el territorio nacional. Para cumplir esta tarea el IGEPN desarrolló el “Servicio Nacional de Sismología y Vulcanología” SENASV. La modernización del SENASV fue financiada por la "Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia y Tecnolgogía" SENESCYT mediante un programa de investigación multianual aprobado en el año 2008. Y la propia Secretaría de Gestión de Riesgos invirtió en él, 6 millones de dólares para medir la sismicidad, según declaraciones de Pilar Cornejo publicada en agosto del 2014 en CRE Satelital.4 Sin duda la Secretaría de Gestión de Riesgos conocía la realización de estos estudios sobre la subducción de la placa de Nazca.
Tan claro tenía el riesgo la Secretaría que en su documento ECUADOR: REFERENCIAS BÁSICAS PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS 2013 – 20145, menciona que los sismos más grandes de la historia del país se han registrado frente a las costas ecuatorianas, en la zona de subducción de la placa de Nazca, bajo la placa Sudamericana.
El documento incluso enumera, las limitaciones que el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos y el país enfrentan ante un eventual sismo:
“ • Alta exposición al impacto de terremotos y erupciones volcánicas, alta vulnerabilidad del Estado y de la sociedad a estos eventos y poca capacidad de respuesta del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión del Riesgo (SNDGR) por limitaciones de los sistemas de alerta temprana y aviso inmediato.
• Dificultades para el funcionamiento óptimo 24/7 de las redes de monitoreo sísmico y volcánico, y limitada automatización de los procesos de análisis e información.
• Limitada capacidad de respuesta rápida del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos ante posibles efectos de terremotos en el territorio, incluyendo la potencialidad de generación de tsunamis, ante la falta de información inmediata sobre ubicación y tamaño de los terremotos, sus mecanismos de generación y su capacidad de producir daños.
• Poco acceso del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos a la información relativa al monitoreo en tiempo real de los volcanes activos y dificultad en la comprensión del significado de la actividad registrada y a las alertas tempranas emitidas.
• Poco desarrollo y aplicación de regulaciones para la construcción sismorresistente por un limitado conocimiento de la potencialidad de generación e impacto de los terremotos en el país, y poca difusión de mapas de amenaza sísmica…”
Figura 3. Mapa de los sismos mayores registrados instrumentalmente en el Ecuador desde 1900.
Fuente: elaboración IG-EPN
Pero si las señales fueron evidentes y percibidas, ¿qué pasó con la respuesta?
Más que nunca, llama la atención la limitada reacción de la Secretaría de Gestión de Riesgos frente al riesgo sísmico que enfrentaba la costa ecuatoriana. De la revisión de milhojas.is surgen algunas medidas: una propuesta, acogida por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda6, de una norma ecuatoriana de construcción que regule la sismoresistencia, la solicitud en algunos documentos de que en su evaluación de riesgo los GADs debían tomar en cuenta la amenaza sísmica, la realización de un folleto de divulgación para recomendar comportamiento ante los sismos.
Después de las escenas de destrucción que los ecuatorianos han visto/vivido a raíz del terremoto del 16 de abril de 2016 estos folletos resultan cuanto más ingenuos, casi como una tomar una aspirina para curar el cáncer.
Entre las medidas más pertinentes estuvieron los simulacros de sismo, pero sólo se realizaron dos fronterizos en el marco de acuerdos binacionales entre Ecuador y Colombia8 y entre Ecuador y Perú. Ninguno de ellos incluyó las zonas más amenazadas por la subducción de la placa de Nazca.
Guayaquil realizó algunos simulacros, el último de ellos por cuenta propia. Y para ese evento el entonces gobernador del Guayas, Rolando Panchana, negó la cooperación gobierno.
Nadie les dijo que en un terremoto los edificios se caen y hay que rescatar a quienes quedan atrapados
Lo más sorprendente ante el riesgo sísmico es la nula preparación de la Secretaría respecto a la necesidad de rescate en edificaciones colapsadas. Esto es inexplicable dado que en la zona costera amenazada por la subducción de la placa de Nazca, existen muchos centros urbanos densamente poblados.
Las consecuencias de un terremoto en un centro urbano no se reducen a las personas heridas, muertas, desplazadas, cuyas necesidades de agua, alimento y refugio hay que evaluar y resolver. Un terremoto en un centro urbano genera cientos de personas atrapadas en estructuras colapsadas a las que urge rescatar. Y estas operaciones de rescate tienen protocolos y estándares que era obligación de la Secretaría de Gestión de Riesgos conocer y difundir al resto del Sistema.
Luego de una revisión exhaustiva de los planes de contingencia, informes de rendición de cuentas, resoluciones, manuales y otros documentos de la Secretaría de Gestión de Riesgos no existe evidencia de políticas, manuales, procedimientos y estándares respecto a rescate urbano.
La omisión es más sorprendente cuando se sabe que en esta materia la Secretaría de Gestión de Riesgos no tenía que inventar el hilo negro, debía tomar lo que tenía al alcance de la mano.
Existen protocolos y estándares para rescate urbano avalados por las Naciones Unidas. Fueron formulados por primera vez 1991 por parte del “Grupo Asesor Internacional de Búsqueda y Rescate” (INSARAG) adscrito a la “Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de Naciones Unidas” (OCHA). Desde entonces están en continua evolución.
INSARAG incluso tiene un proceso de calificación para equipos USAR internacionales, pero en general son los cuerpos bomberos de cada país con entrenamiento de búsqueda y rescate quienes dan la primera asistencia, enmarcados en estos parámetros. Los equipos USAR internacionales llegan a apoyar este proceso para las partes más complicadas del rescate. Las guías y estándares de INSARAG orientan y a la vez se retroalimentan del trabajo de los “Equipos de Búsqueda y Rescate Urbano”.
Toda esta información ha sido socializada por la ONU a sus estados miembros.
La Asamblea General de las Naciones Unidas mediante su Resolución 57/150 del 16 de Diciembre 2002, instó a sus países miembros a facilitar las operaciones de búsqueda y rescate urbano en casos de desastre. El tema del Rescate Urbano y el rol de INSARAG, también fueron considerados en la Declaración de Hyogo de 2010, misma que generó el marco para la prevención del riesgo de desastres.
Ecuador ha estado en esos foros, incluso tiene varios documentos e informes respecto a las metas en materia de prevención de riesgos de desastres de Hyogo de 2010 a 2015…”
Ecuador ha estado en esos foros, incluso tiene varios documentos e informes respecto a las metas en materia de prevención de riesgos de desastres de Hyogo de 2010 a 2015 y también para el nuevo marco y metas establecidas en Sendai, Japón, el 2015. Más aún, desde Enero de 2016, Ecuador representado por la Secretaría de Gestión de Riesgos, tiene la Vicepresidencia Regional de INSARAG y en 2017 le toca asumir su Presidencia.
Pese a estos antecedentes la SGR no preparó nada sobre las operaciones de rescate urbano, conocidas como BREC (Búsqueda y Rescate en Estructuras Colapsadas), que se rigen mediante estándares y protocolos que han sido desarrolladas a través INSARAG. Si hubiese existido un plan de contingencia, estas operaciones hubieran sido parte indispensable de él.
El reporte del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda del Ecuador presenta una cifra de 10.506 edificaciones afectadas o destruidas por el terremoto y sus réplicas en el área urbana de Esmeraldas y Manabí, la necesidad de haber estado preparado y haber respetado los protocolos en materia de operaciones BREC (Búsqueda y Rescate en Edificaciones Colapsadas) salta a la vista.
En la Zona Cero
Al día siguiente del terremoto del 16 de abril se vio al alcalde de Pedernales, ciudad del epicentro, rogar desesperado por el envío de maquinaria pesada para rescatar a la población atrapada en los escombros de múltiples edificios de esa localidad, sin que nadie de la Secretaría de Gestión de Riesgos, del ECU 911 o de los delegados del Presidente a la zona lo corrija y le indique que eso precisamente es lo que NO se debe hacer, que es contraproducente y que pone en mayor riesgo las vidas que él quiere salvar.
No sólo nadie corrigió al alcalde de Pedernales, sino que su contraproducente llamado fue atendido y desde el día siguiente al terremoto se introdujo maquinaria pesada para remover los escombros de los cientos de edificaciones colapsadas. Una nota de prensa de esos días reseñó que la propia Secretaría de Gestión de Riesgos coordinó el uso de dicha maquinaria en el cantón. Y Pedernales no fue un caso aislado. Testimonios de rescatistas internacionales señalaron que en Ecuador se habían violado los protocolos de búsqueda y rescate en estructuras colapsadas que señalan que se deben esperar mínimo 72 horas para introducir maquinaria pesada. El portal MilHojas.is documentó que también en Manta, Portoviejo, Rocafuerte y El Carmen se trabajó de forma continua con maquinaria pesada removiendo escombros de estructuras colapsadas desde el día siguiente a la catástrofe.
Son los protocolos, normas y guías de operaciones BREC las que reclamaban los bomberos ecuatorianos y los rescatistas internacionales que trabajaban en la Zona Cero, como se denomina a la zona de mayor devastación en una catástrofe: El irrespeto al protocolo de las 72 horas de espera para introducir maquinaria pesada fue la culminación de una serie de omisiones: No se realizó el marcaje de la zona, ni el triage (proceso de priorizar los sitios para salvar tantas vidas como sea posible) y ni siquiera existió un Sistema de Comando de Incidentes en las Zonas.
La inacción en materia de búsqueda y rescate por parte de la Secretaría de Gestión de Riesgos, no es una crítica procedimental, tuvo consecuencias en la práctica.
En ECUADOR: REFERENCIAS BÁSICAS PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS 2013 – 2014 al analizar el riesgo sísmico la Secretaría expresó: “El siglo XXI, hasta el momento, ha sido particular y anómalamente tranquilo en lo que a la intensidad sísmica se refiere, aunque hayan pasado ya 14 años desde el último evento de características destructoras (Bahía de Caráquez). Inclusive, el último terremoto de magnitud 7.3 del 12 de agosto de 2010, a pesar de su gran magnitud no causo mayores daños, dada su característica totalmente inusual de haberse localizado a más de 230 km de profundidad en su zona hipocentral de desgarre de la placa Nazca.”
¿Será que la Secretaría de Gestión de Riesgos en lugar de prevenir, cruzó los dedos esperando que continúe la anomalía sísmica?
Postdata:
Recién a los 13 días de ocurrido el terremoto, la Secretaria Nacional de Riesgos publicó en su portal los estados de situación del sismo. Estos reportes aparecieron en el portal de esa entidad el pasado viernes 29 de abril alrededor de las 15:00. En cambio los Reliefs Reports de OCHA se produjeron y subieron a su página desde el día siguiente.
Documentos consultados sobre la Secretaría de Gestión de Riesgos:
-Decreto Ejecutivo 1046-A del 26 de abril del 2008, y publicado en Registro Oficial No. 345 del 26 de mayo de 2008.
-Art. 389 de la Constitución de la República del Ecuador:
–http://www.gestionderiesgos.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2014/04/PEI_SGR.pdf
-Art. 390 de la Constitución de la República del Ecuador
-Decreto Ejecutivo No. 42 del 10 de Septiembre de 2009
-La Ley de Seguridad Pública y del Estado. Capítulo 3 Art. 11
-Arts 3 y 18 del Reglamento a la Ley de Seguridad Pública y del Estado
http://www.eird.org/pr14/panelistas/tematica2/BIO-Tematica-2-Panel%201-Ma-del-Pilar-Cornejo.pdf
http://190.214.44.206:82/repositorio/Ecuador%20Referencias%20B%C3%A1sicas%20para%20la%20Gesti%C3%B3n%20de%20Riesgos%20Espa%C3%B1ol.pdf
http://www.gestionderiesgos.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2014/08/Logros-SGR_finalok.pdf
http://www.derechoecuador.com/productos/producto/catalogo/registros-oficiales/2014/noviembre/code/RegistroOficialNo211-Martes25Noviembrede2014Edicio/registro-oficial-no-211—martes-25-de-noviembre-de-2014-edicion-especial
Bibliografía consultada en la página de la Secretaría de Gestión de Riesgos:
-Se revisaron todas las resoluciones y acuerdos que constan en la biblioteca de este portal oficial: http://www.gestionderiesgos.gob.ec/biblioteca/
-Plan de Contingencia frente a tsunamis en Esmeraldas
–http://www.gestionderiesgos.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2012/12/Informe_SNGR_2010.pdf
-Informe de Gestión del período 2011
– Informe de Gestión del período 2012
–http://www.gestionderiesgos.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2014/01/Acuerdo-SGR-001-2014.pdf
–http://www.gestionderiesgos.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2015/12/Resoluci%C3%B3n-SGR-073-2015.pdf
–http://www.cre.com.ec/noticias/2014/08/14/68973/hay-3-zonas-sensibles-ante-sismos-guayaquil-quito-y-esmeraldas-pilar-cornejo/ei
-Manual Esfera, elaborado por ONGs internacionales, la Cruz Roja y la Media Luna Roja
-Metodología de evaluación de respuesta humanitaria en desastres en base a las normas esenciales del proyecto Esfera.
–http://www.gestionderiesgos.gob.ec/informes-de-situacion-actual-terremoto-magnitud-7-8/