Tratado de Libre Comercio con China, un desbalance de poder
El TLC con China tiene 17 capítulos y seis anexos como cronograma de compromisos arancelarios, uno sobre el sistema andino de franjas de precios, reglas específicas de origen por productos y otros que suman 724 páginas.
Ratificar este tratado, sin que sea debatido, es un acto de fe.
Cifras del Ministerio de Comercio Exterior, Inversiones y Pesca, establecen que el intercambio comercial entre Ecuador y China fue alrededor de los 12.000 millones de dólares en el 2022. En ese año, las exportaciones ascendieron a 5.823 millones de dólares, mientras que las importaciones un aproximado de 6.353 millones de dólares. Este resultado deficitario en la balanza comercial ha sido un patrón permanente en las relaciones comerciales entre China y Ecuador. Las exportaciones ecuatorianas no han logrado encontrar la ansiada diversificación ni productiva ni comercial en China.
Este comportamiento deficitario en la balanza comercial para el Ecuador y beneficioso para China no necesariamente se solucionará con la entrada en vigencia del TLC; el acuerdo prevé la desgravación de ciertos bienes relativos a la oferta exportable del país, no del 100% de los mismos.
Sascha Hanning, analista internacional que estudia los TLC de Chile, Perú y Costa Rica dice que a China le va mejor con las naciones que exportan recursos naturales: “diría que Chile se volvió totalmente dependiente de la demanda de China del cobre, los acuerdos que han sido exitosos se basan en la exportación de materias primas, Chile no ha logrado diversificar sus productos fuera del cobre, solo cerezas y algo de vino”.
El caso del TLC con Costa Rica es totalmente distinto, este se firmó bajo la creencia de que China sería el socio que reemplazaría a Taiwán, pero en la práctica no sucedió. Cuenta Sascha Hannig que las exportaciones a China se redujeron en 10, mientras que las importaciones chinas solo crecieron. Costa Rica no vende materias primas, sus rubros de exportación son insumos médicos y electrónicos que son productos que están en total competencia con China. Además, la realidad es que con o sin TLC, China puede imponer restricciones a productos específicos que considere no cumplen con estándares para el ingreso a su territorio, tal como sucedió con este país, que le impuso restricciones a la exportación de carne, porque, supuestamente, incumplió medidas fitosanitarias en la exportación de estos productos. Ecuador ya enfrentó hechos similares en la pandemia cuando autoridades de control del país asiático dijeron haber descubierto trazas de covid 19 en contenedores de camarón nacional.
La comisión permanente de Relaciones Internacionales de la Asamblea fue el espacio en que se debatió el proyecto de TLC que piensa votarse en pocas horas. Esa mesa recomendó su aprobación a pesar de las importantes reflexiones que se presentaron, por ejemplo, David Molina de la Cámara de la Industria Automotriz Ecuatoriana dijo que un informe inicial del Ministerio de la Producción indica que la balanza comercial se volverá más deficitaria con el TLC, creciendo las exportaciones en un 9% y las importaciones en un 19%, por tanto, la balanza será cada vez más deficitaria.
Es real que el comercio bilateral entre Ecuador y China creció significativamente. Aunque el tratado puede reducir costos y mejorar el acceso, se enfoca únicamente en los efectos de las exportaciones, por ejemplo, el 72% son camarones y el 24% concentrado de cobre y plomo.
Cuando el industrial ecuatoriano se refiere al modelo de producción chino dice que las empresas de ese país que salen al mercado internacional son empresas estatales con lo cual incluso – después de años de exclusión- las mipymes nunca serán competencia. Siendo las pymes las mayores generadoras de trabajo en Ecuador este tratado puede tener severas implicaciones en el empleo nacional y puede implicar un re primarización productiva del país en modo enclave.
El exministro de producción y Comercio Exterior Daniel Legarda en esa misma comisión habló del papel crucial de las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes), señalando que representan el 80% de las exportadoras, excluyendo el petróleo y minerales. “Las mipymes son fundamentales para la economía, generando el 60% del empleo en el país. El crecimiento significativo de la participación de las mipymes en los mercados externos fue del 80% desde 2015 hasta 2021, representan el 30% del volumen total de exportación, lo que implica un flujo considerable de ingresos para el país.» Argumenta que, en el contexto de acuerdos comerciales, el enfoque debe ser beneficiar principalmente a las mipymes.
Es verdad que hay un grupo de mipymes que se han incorporado como exportadores con importante impacto económico pero la pregunta relevante es por el porcentaje de las mipymes del país que tiene como fuente principal ingresos vinculados a la exportación. Había tal conciencia en los negociadores del impacto que el TLC tendría sobre las Mipymes que en el tratado se establecen salvaguardas y un cronograma de compromisos arancelarios. La académica Ivonne Telles preguntó en la Comisión de Relaciones Internacionales si tales medidas serán suficientes para garantizar la supervivencia de las mipymes ecuatorianas y señaló la posible afectación de la ventaja competitiva de los productos ecuatorianos debido a la eliminación arancelaria a favor de China. Aunque, según señaló, la Corte Constitucional dijo que las salvaguardias y el antidumping son garantías para preservar esta ventaja competitiva; planteó la preocupación de que, incluso con estas medidas compensatorias, la afectación al mercado local podría persistir durante la eliminación progresiva de aranceles.
Otro tema fundamental es que el acuerdo no especifica claramente cómo operarán las inversiones transnacionales de China en Ecuador. Más de 130 empresas chinas ya operan en el país, muchas en sectores estratégicos como petróleo, minería, telecomunicaciones. La confluencia de estos factores (desmantelamiento de sectores industriales, especialización en la exportación de productos primarios como son los minerales y agrícolas conlleva el riesgo de la reprimarización de la economía y la afectación del empleo.
Vacíos y falencias
Frente al TLC también hay vacíos cómo ¿Qué ocurre con el tema de los puertos ecuatorianos? El acuerdo no abarcó un tema fundamental para Ecuador como el mejoramiento de las condiciones de infraestructura de los puertos; la transferencia de tecnología; la implementación de sistemas de seguridad; la eficiencia en la logística del comercio, por mencionar algunos de los aspectos claves.
¿Regula el acuerdo la operación de las embarcaciones chinas en nuestras costas marítimas? Esta pregunta es fundamental. Ecuador debía aprovechar este espacio de negociación con China para posicionar este tema que es sensible para nuestros intereses nacionales, para nuestros ecosistemas y biodiversidad marítima, y además para nuestra economía.
Otro grave vacío es la omisión en el articulado del TLC de referencia alguna a la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados suscrita en Viena (Austria) el 23 de mayo de 1969 que entró en vigor el 27 de enero de 1980 y de la que el Ecuador es signatario.
El Convenio regula los principios, normas y procedimientos que son de vinculación directa para los Estados miembros de este instrumento si el TLC ni siquiera hace alusión a todos estos elementos es una negociación por fuera de las normas y principios del derecho internacional público.
Acuerdo ambiental
El tema medioambiental no fue parte de las negociaciones del acuerdo. Este ámbito debería constituir un aspecto fundamental para un país como Ecuador, mismo que es parte de la mayoría de los regímenes internacionales en este tema y ha sufrido los impactos del cambio climático en múltiples dimensiones a escala nacional en los últimos años. Más que nunca necesitamos incluir este tema en las negociaciones bilaterales con todos los países con quienes se negocien tratados de libre comercio y exigir a través de estas negociaciones la implementación de mecanismos de cooperación reembolsable y no reembolsable para que el Ecuador pueda mitigar los efectos del cambio climático con recursos económicos; con la implementación de nuevos proyectos energéticos sustentables y sostenibles que permita a Ecuador lograr una verdadera transición energética; y así pueda adaptarse a los efectos del cambio climático con líneas estratégicas de acción. De acuerdo con un reciente análisis “el Ecuador llegó a la COP28 con un perfil mucho más bajo y sin propuestas visibles. El nuevo gobierno apenas está unos días en el poder y tiene otras prioridades.«
Qué nos vende China y en qué condiciones
Entre los 10 principales productos importados por Ecuador desde China solo cuatro de origen industrial pagan aranceles: autos, receptores de TV, maquinaria, y vehículos blindados.
En una publicación hecha en 2023 por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) titulada “Estudio sobre los posibles impactos de un acuerdo comercial entre el Ecuador y China”, este organismo regional ubica como único caso sensible el de los vehículos debido a que en Ecuador se ensamblan estos bienes mediante la modalidad de CKD (productos intermedios requeridos para el ensamble).
El resto de items (de la lista de 10) ingresa a Ecuador con arancel cero porque se los considera productos intermedios indispensables para garantizar la salud (vacunas) y la producción doméstica de la industria.
Para evidenciar la gran diversificación y el peso de las compras de productos chinos, el análisis de la Cepal desglosa su análisis a nivel de subpartidas de 50 productos. En la estructura de importaciones de bienes de capital sobresalen nuevamente automóviles, además de: tractores, motocicletas, maquinarias procesadoras de datos, equipo de telecomunicaciones, embarcaciones, equipos eléctricos), entre otros productos finales para la industria.
También constan insumos para la agricultura, principalmente fertilizantes y herbicidas. La Cepal enfatiza que “tales productos, por ser considerados indispensables, entran libres de derechos arancelarios. En la presente coyuntura de escasez de fertilizantes a causa de la guerra en Ucrania, la relación con China se vuelve mucho más importante, por ser un proveedor alternativo de fertilizantes habitualmente adquiridos a Rusia”.
Según el organismo, en el listado de los 50 productos se puede observar la sensibilidad de la industria ecuatoriana respecto a bienes finales que al momento tienen aranceles más altos que los de bienes intermedios, como por ejemplo motocicletas y triciclos que pagan 30% y los automóviles, 41%.
Para la Cepal “mantener altos niveles de protección en sectores en los que Ecuador no posee competitividad podría comprometer sus expectativas de crecimiento económico, principalmente en la producción destinada a la economía local, más que a la producción exportable, generando un costo no deseado para los consumidores”.
Complementariedad y barreras no arancelarias
La Cepal parte de las premisas del alto grado de complementariedad entre las economías de Ecuador y China y las múltiples exigencias, arancelarias y no arancelarias, impuestas al ingreso de los productos nacionales al mercado del país asiático, para sugerir que sería positivo un acuerdo comercial con este último.
En el estudio de este organismo se indica que, a partir de los superávits de Ecuador en agricultura, caza y pesca y productos mineros, y de China en manufactura pesada, se pueden desarrollar estrategias que permitan concretar el TLC, el cual podría coadyuvar a ganancias comerciales no solo en los sectores tradicionales sino también en otros sectores, siempre que se busque un balance en aquellos donde China tiene ventajas.
En cuanto a los aranceles aplicados actualmente por Ecuador a China, la Cepal considera que “son particularmente altos en los casos del cuero y calzado, vehículos a motor, textiles y confecciones, otras manufacturas, y los productos de la agricultura, la caza y la pesca, con valores ad valoren por sobre el 20%. El promedio cobrado por Ecuador en 2021 alcanzó el 8%”.
Respecto a los aranceles aplicados por China a Ecuador, aunque el promedio del 4% es más bajo que el cobrado por nuestro país, sí hay sectores en los que el arancel impuesto por China es superior al promedio: minerales no metálicos (8%); productos químicos (7%), caucho y plástico (7%), textiles y confecciones (8%), maquinaria no eléctrica (7%), calzado (5%), y agricultura, silvicultura, caza y pesca (10%).
Pero la Cepal hace una estimación preliminar de que la resistencia arancelaria de China hacia las exportaciones de Ecuador podría llegar al 15%. A ello se añade el 23% por medidas de diverso tipo (inspecciones, dificultades para cumplir certificaciones y normas técnicas, entre otros).
Es decir, además de la carga arancelaria, hay otras barreras que sortear.
Las proyecciones de la Cepal
En su estudio la Cepal estimó los impactos del TLC entre Ecuador y China en dos grandes escenarios: uno de liberalización completa y otro en el que una cantidad de productos sensibles se excluyen del acuerdo (agrícolas, alimentos, textiles, confecciones y calzado, autos, entre otros).
Sobre esta base y con las particularidades ya descritas del comercio bilateral, la Cepal concluye que las exportaciones ecuatorianas a China tendrían una variación acumulada de 7% en el período 2022-2035, bajo el escenario de un acuerdo con liberalización completa. Es decir, en 12 años las ventas externas de bienes aumentarían en ese nivel. Si se aplican excepciones a productos sensibles la variación sería de 7,2%, y de 19,1% y 31,9% en los casos en que junto con las excepciones se logran reducciones de las medidas no arancelarias de 30% y 60%, respectivamente.
Los mayores efectos positivos por el lado de las exportaciones se centran en los sectores de agricultura, silvicultura, caza y pesca; alimentos, bebidas y tabaco; y madera, celulosa y papel. En el caso de una liberación arancelaria con exclusiones de ítems sensibles, estos 3 sectores recibirían aumentos de corto plazo de entre 7%, 18% y 30%.
Las importaciones de bienes por su parte tendrían un aumento acumulado del 47,3% en el escenario de libre comercio, a poco más del 16% en el resto de los escenarios simulados.
En el caso de las importaciones de servicios también se produce esta reducción, al pasar desde un aumento del 30% en el escenario de liberalización completa a poco más del 8% en los demás escenarios.
El estudio de la Cepal concluye que “dado que en el mismo escenario la tasa de crecimiento de las exportaciones de Ecuador a China es de únicamente 7%, el saldo comercial proyectado hacia 2035 se empina por sobre los 3000 millones de dólares, por lo que no resulta un escenario plausible”.
Efectos mínimos en empleo
La Cepal admite que hay efectos mínimos en generación de empleo para el conjunto de la economía. Bajo el escenario de liberación total del comercio con China, en el sector exportador se incrementarían en 11 mil las plazas de trabajo, especialmente en los sectores agrícola y agropecuario, textil y de confecciones, calculado para el período 2021-2035. Con una reducción del 30% en las medidas no arancelarias se generarían 25 mil empleos adicionales y con una baja del 60% de esas barreras, 40 mil más.
En las tres actividades económicas mencionadas se generaría más del 90% de los nuevos empleos. Las estimaciones toman como base un total de 54.845 trabajos asociados a la actividad exportadora a China en 2018.
En cambio, para el primer período de suscripción de un posible acuerdo con excepciones, las simulaciones muestran un cambio negativo sobre el empleo, con una caída de -0,04%.
Los sectores de la agricultura, caza y pesca, así como de alimentos, bebidas y tabaco, experimentan caídas leves no superiores al 1%, en tanto que los productos manufactureros registraron alzas entre 1% y 7%. “La caída proyectada del empleo se explica por una sustitución de insumo trabajo por los bienes intermedios y de capital, que se tornarían más baratos tras la suscripción de un acuerdo con China”.
